旅游改革，看永济如何闯关

本报记者 朱 姝

国庆期间，永济旅游景区内游人络绎不绝    （资料图片）

气贯黄河的鹳雀楼、婉转绝美的普救寺、记录历史的黄河大铁牛……这些享誉全国乃至全世界的旅游资源和文化遗产，为永济书写了辉煌的篇章。

作为山西省唯一的县级中国优秀旅游城市，永济市目前已形成了以黄河文化为依托，鹳雀楼、普救寺、黄河大铁牛等景区为主的西线人文景观旅游区；以五老峰、神潭大峡谷、王官峪、雪花山等景区为主的东线山水休闲旅游区。

凭借丰厚的旅游资源，永济一跃成为国内旅游界新秀，旅游业也成为永济市发展的支柱产业之一。

为了不断放大永济的旅游产业优势，也为了响应全国上下的旅游供给侧结构性改革大潮，永济着力推进旅游产业的改革转型，尤其是对永济市国有旅游景区进行了体制机制改革，准备实现旅游产业的一次大闯关。

重寻坐标 转变观念闯市场

“这次对于体制机制的改革，首先是基于当下旅游市场发展趋势的一个改革。”永济市文化和旅游局局长李全洲说。

近年来，人们的旅游方式和需求发生了明显变化。以前以观光旅游为主，现在发展出自驾、户外探险、人文体验、体育旅游、亲子游等，并拓展出健康养生、寻求文化消费等多种内涵的休闲旅游方式。

“不得不说，永济市的旅游产业纵然有着得天独厚的历史遗产优势，而且发展起步早，但是产业盈利模式仍以‘门票经济’为主，过夜游客还是相对较少。”李全洲说。

据他介绍，来永济旅游的游客还是以周边陕西、河南和山西本地人为主。大部分游客到了永济后都是一日游，最常见的旅游模式是游客买一张门票进去参观之后，顶多在永济景区附近吃一顿午饭，大部分都是离开永济，夜宿运城市区或者直接回家。

显然，永济的旅游产品无法满足游客逐渐个性化、多样化的需求。究其根本原因，还是永济旅游景区的机制体制僵化落后，导致永济旅游发展后劲乏力。

在全国范围内，旅游资源就其管理来讲涉及到文物、土地、林业、农业等部门，一个综合性的旅游区往往会涉及到多个部门的管理。由于各个部门之间缺乏有机的结合与协调，在景区的规划与建设等过程中，就形成政出多头、各自为政的局面。

过去，永济市对辖内各个国有景区的归属划分大多按照其属性、特点来进行。比如，位于蒲州镇的蒲津渡遗址博物馆，在被开发为旅游景点之前，因为馆内展品大铁牛是唐朝开元年间的文物，属于永济市文物局管辖；位于永济市东南的五老峰，在被开发为旅游景点之前，归属永济市交通局管辖……

“永济各个景区的管理政出多门，景区的负责人基本都是行政单位负责人兼任，这就导致景区发展过程中既无法形成合力，专业化程度也相对较低。”永济市全域旅游发展办公室的孙翔宇说，“这就造成了各个景区之间的相互协调性差，整个旅游缺乏统一性、协调性，而且招商引资也难以实现，确实让永济各个景点的发展难以为继。”

虽然在2007年，永济市委、市政府组建过“旅游集团公司”，但是这种组建并未按照现代企业制度来运行，而是一种简单的划拨，导致该公司在2012年运行就基本处于瘫痪状态。

这样的现状，不断倒逼永济旅游景区、旅游产品转型升级，旅游供给侧的改革思路必须从“数量导向”调整到“效率导向”上来，优化资源配置，优化旅游产品，使其更加切合消费者旅游消费升级的需求。

“要优化资源配置，要优化旅游产品结构，最根本的解决办法就是让市场说话，理顺体制、活化机制，创新符合市场经济要素、有利于景区长远发展的治理模式。”李全洲说。

勇于突围 苦练内功强筋骨

基于这一背景，2016年10月，我省省委、省政府先后下发了《关于推进旅游景区（景点）体制机制改革创新的意见》和省政府办公厅发布的《2017年全省旅游景区（景点）体制机制改革创新工作推进方案》两个指导性文件，运城市委、市政府也发布了《关于促进旅游业改革发展的实施意见》。

由此，永济市委书记徐志英提出了“旅游突围”战略，自此永济市开启了破解旅游发展难题，理顺体制机制，激发市场活力的改革之路。

永济市委、市政府成立了以市长孙中全任组长、市委副书记付刚任常务副组长、分管旅游副市长张立功任副组长及相关职能部门任成员的“国有景区（景点）体制机制改革领导组”，组织谋划改革相关事宜。

当年11月，由领导组的副组长张立功带队，领导组前往河南栾川、江西婺源、重庆武隆等地，考察学习了这些地区在旅游景区体制机制改革方面的先进经验。

这次考察让领导组成员对永济旅游的发展解放了思想，开阔了眼界，增长了见识，启发了思路，明确了方向。更重要的是，这次考察为永济的机制体制改革方案夯实了理论及现实基础。

随后，2017年1月，永济市委、市政府出台了《关于永济市国有旅游景区（景点）体制机制改革创新的实施方案》，方案中明确了“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的改革思路，建立符合永济市实际的国有控股旅游集团公司——山西鹳雀楼旅游集团股份有限公司（以下简称为“鹳雀楼公司”），进一步加强人财物与责权利相统一，明晰公司职能，完善法人治理结构，实行专业化管理，创新经营机制。

通过股权转让、企业改制、资产重组等方式，以建立的鹳雀楼公司作为经营主体，负责永济市鹳雀楼、普救寺、五老峰这3家国有景区的市场化经营工作。该公司将对3家成员企业实施统一管理经营、统一规划建设、统一宣传促销、统一人事财务、统一招商引资。

可见，永济对于旅游景区的改革逻辑，其实是要做到“两权分立”，实现管理和经营的分离，逐步抽离“国有”色彩。

“国有”色彩的抽离，从鹳雀楼公司的董事长、副董事长的人选开始。该公司的管理层人员从永济市全市机关事业单位干部中通过公开选拔的方式产生，选举产生的人选不再担任原职务，不享受原待遇、编制、人事关系、档案工资及各种保险。同时，注销3个景区事业法人，撤销事业单位。

鹳雀楼公司成立后，继续清算国有资产，将3个景区的全部资产纳入转企改制范围；在安置好3个景区原工作人员的基础上，制定人才引进优惠政策；不断理顺文物管理体制……

“将永济市3家国有景区转变为市场化经营，让永济旅游从原来的既当运动员又当裁判员的乱局中，真正脱离、演变为在市场竞争中的纯粹运动员，更重要的是一改过去政出多门的管理乱象，一套班子管理，全靠市场说话。”李全洲说。

合纵连横 资本运作造航母

“‘全球华人婚礼目的地’这个项目，是鹳雀楼公司在建的重大项目之一。”鹳雀楼公司市场部负责人说。

据介绍，“全球华人婚礼目的地”以普救寺这一景区的爱情文化为基底，依托永济市丰富的旅游资源，引入国际先进的婚礼目的地理念，以鹳雀楼、普救寺、五老峰以及伍姓湖为观礼背景，建设各具风格的仪式殿堂集群，通过形式新颖、内涵丰富的婚礼仪式，打造独具特色的婚礼服务品牌。

项目内不仅包括仪式殿堂集群、一站式婚纱摄影基地、国际品牌酒店，还设有一站式婚礼婚宴中心、国内首座婚礼主题购物中心、婚礼目的地规划展示馆等多项配套设施。该项目投资规模将达到10亿元。

“这是鹳雀楼公司与派臣（上海）投资管理公司合作的一个重要项目，是鹳雀楼公司积极对接外部资本的一个重要成果。”该负责人说。

除此之外，鹳雀楼公司积极与省文旅集团协商合作，将鹳雀楼与普救寺、蒲津渡遗址捆绑，重点实施游客集散中心、露营基地、演艺中心等项目建设。

充分利用资本市场这个大平台，积极推进旅游景区跨行业，实现吃住行游购娱的一体化发展，鹳雀楼公司及永济旅游产业正在努力实现资源整合、资本运作和产业发展的良性互动，谋求更广阔的发展空间。

同时，该公司全面加强与欢乐谷、华侨城等有意向的知名企业对接，合作完善永济旅游产业链条……

资本的进入，将使永济旅游景区存在的设施设备老化、资金投入不足的问题得到显著改善。成熟旅游企业的对接，将使永济旅游在产品提升优化和营销管理创新方面产生立竿见影的效果。

体制机制改革道阻且长，永济旅游已经迈出了第一步，在这场旅游产业的闯关中不断展现着永济旅游的作为与担当。

评论：

跳出旅游看改革

□朱 姝

近年来，消费者对旅游逐渐多样化、立体化的需求，让旅游产业中的“门票经济”不再适应当下的旅游市场发展趋势。

基于这项变化，永济旅游机制体制改革最浅层的诉求和目标即是突破自身旅游产业的不充分和不平衡，不断优化资源配置，优化旅游产品，发展全域旅游，使其更加切合消费者旅游消费升级的需求，以此满足人民日益增长的美好生活需要。

以旅游产业发展的视角来看，确实如此。然而，我们不妨转换一下视角，跳出旅游产业去看旅游改革，会发现改革的意义空间更为广阔。

一方面，我们站在旅游产业之外，看本次旅游改革的模式。永济旅游改革模式主要是成立一个权责清晰的主体，摆脱政出多头对永济旅游发展的束缚，摆脱旅游生产要素固化的负面影响。

在旅游产业中，管理方式固化，体制机制固化，甚至固化成为部门利益，这种现象越来越不适应市场经济发展的需要，已经严重束缚旅游产业的发展。

永济旅游此次成立权责清晰的主体，更建立起符合市场经济运行规律的经营、管理体系，是体制机制的全面创新，即通过围绕旅游市场进行资源配置与管理的体制机制的全面创新，以建立适应社会主义市场经济的管理体制机制。

加之，旅游产业本身轻、小、灵的产业特点及产业本身的窗口效应作用明显，从旅游产业的体制机制改革入手，对促进全社会市场管理体制机制的全面深化改革具有重大意义。

另一方面，我们站在旅游产业之外，再来看本次旅游改革的目标。显然，本次永济旅游改革的目标是加快发展全域旅游。全域旅游，不仅仅是字面所表达的空间、地域上的全面，更不仅仅是旅游要素的全面。

全域旅游首先是一种理念，是把旅游业作为一个能够带动社会经济全面发展的优势产业的理念，而不是仅仅把旅游业作为第三产业中的一个一般产业来看待。

其次，全域旅游是一种发展模式，是以旅游业为优势产业，通过其关联带动作用，促进经济社会全面协调发展的发展模式。从永济目前推进的“全球华人婚礼目的地”项目看，包含旅游、购物、展示馆、摄影基地等横跨多种行业要素。

全域旅游让旅游产业的关联带动性越来越强，旅游产业“一业兴、百业旺”的特点越来越凸显，是一个关联全局的重要产业。全域旅游动员社会各个层面全面参与到旅游发展中来，形成你中有我，我中有你，相互促进的发展局面，而不是旅游业孤军深入地发展。在管理方式上，要形成全社会齐抓共管，而不是相互掣肘制约的管理方式。

再次，全域旅游能带来文明的全面提升，即通过旅游产业的改革发展，不仅使生态环境得到复原，而且促进社会生态的进一步好转，以及人的文明程度的全面提升。