推动土地适度规模经营 助力乡村振兴战略实施

■九三学社运城市委员会

为助推乡村振兴战略实施，探索解决各地在农业发展上面临的共性问题，为现代农业发展提供切实可行的思路，7月—8月期间，九三学社运城市委组成专题调研组，通过专访、考察、座谈、研讨等方式，聚焦农村土地制度改革，积极探索乡村振兴之策，结合我省我市发展实际，形成此调研报告。

土地作为农业生产中最关键的要素，它与农民的关系直接决定了生产关系是否适应生产力的发展。怎样理顺人地关系，激发更大生产力，直接关系到农业现代化和乡村振兴的进程。家庭联产承包责任制使农户承包的土地分散、细碎，这种分散型生产已经不能适应当前农业现代化发展的需要。在农村普遍出现了对土地管护不足、撂荒耕地以及农民受制于土地等现象。如何解决这些问题，为农村土地制度改革提出了新的要求。

土地适度规模经营的紧迫性

农业规模化经营是现代农业发展的必然方向。发展土地适度规模经营，使有意向扩大经营的农户、新型经营主体、服务主体或农业企业有序参与，实现规模化生产，稳定农产品品质，延伸农业产业链，实现农产品高附加值。其必要性可以以运城市正在打造的“运城面粉”区域公共品牌为例。面粉的质量直接受小麦的影响。在小麦种植层面，每个承包户的地力等级不同，加上农户自选品种不同、管护水平各异等原因，即使连片种植的粮食也是长势、收成、质量各不相同。在成本相对固定的情况下，农户的利润实在有限。而在面粉企业经营方，要对收回的小麦进行精细化分类，再加工成不同品类的低筋、中筋、高筋面粉等，提升利润空间。面对收购的品质不等的小麦，企业大多只能单纯加工成面粉，无法进一步细化产品分类，提升商品价值。这种情况下，如果可以实现适度规模经营，对土地进行统一整理，实现从选种到采收的全统一、机械化规模作业，就可以降低生产端和加工端成本，又可以细化面粉分类，提高出售价格，实现双赢。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提到，农业适度规模经营发展要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。这提醒我们，既要看到土地规模化发展方向的必然性，又要看到推进过程的长期性，不能脱离实际，片面追求流转速度和超大规模。适度规模经营可以防止土地过度集中，出现片面追求超大规模经营的倾向，也在一定程度上减轻耕地“非粮化”“非农化”等现象。

土地适度规模经营的主要方式和主体

主要方式：一是土地流转。这是在明确农户承包权的前提下，根据依法、自愿、有偿的原则，有序将土地的经营权流转到有经营意愿的主体。这种方式适用于无种地能力或种地意愿不强的农户，侧重解决“谁来种地”的问题。经营权流转后，农户作为转让方从土地上解放出来，可以选择进城务工或者就地打工、退休养老等，每年收取一定的租金或实物，受让方全权负责土地的种植和盈收。二是农业生产托管。这是在不流转土地经营权的情况下，将耕、种、防、收、管等部分或全部作业环节委托给社会化服务组织，让专业的人干专业的事，是“帮农民种地”。这种方式适用于家庭经营意愿较强的农户，在不流转土地经营权的前提下，让农民从繁重的劳动中解脱出来，有效解决“怎么种好地”的难题。农业生产托管是除土地流转外，广大农民在实践中创造出的一种新型农业经营形式，目前看来具有旺盛的生命力和广阔的发展前景。此外，还有土地互换、入股及代耕等方式，实现适度规模经营。

土地适度规模经营的主体必须要具有一定的技术、装备和能力，按带动力强弱不同，主要有农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作社、种植大户、家庭农场等。这类经营主体以农业为生，有能力也有意愿在农业农村领域投入人力、物力，提升农产品质量，进而提高从业收入。其中，龙头企业用其标准化生产、产业化运作的优势在规模经营中有着广泛的带动作用。如晋中市海玉园食品有限公司，作为一家食品加工企业，在省内多地建立了小麦、杂粮等种植基地，便于企业把控品质、统一标准，也与农民结成了利益共同体，带动了农民增收。相应地，农村集体经济组织作为具有独立进行经济活动自主权的经济组织，在推动土地适度规模经营上具有天然优势，可以直接参与农业生产托管服务，也可以成立土地股份合作社，探索承包地经营权入股，开展托管、半托管，既实现规模经营促进产业发展，又可以壮大农村集体经济。

我市土地适度规模经营现状

我市国土总面积1.4万平方公里，集体耕地面积899.44万亩，家庭承包的耕地面积792.85万亩，家庭承包农户数89.4万户。适度规模经营方式主要有土地流转和农业生产托管两种。

一是实行土地流转。遵循“依法、自愿、有偿”原则，近年来，我市流转工作稳步推进。依托农经部门，全市建立健全了县、乡、村三级农村土地流转服务体系，县级设立农村土地流转服务平台，乡镇设立农村土地流转交易大厅，村级设立农村土地流转服务站。全市家庭承包耕地经营权流转总面积217.9万亩，占承包地面积的27.5%；涉及农户数22.52万户，占承包总户数的25.2%；签订合同24.18万份。从经营主体上来看，以流转入农户为主，约占总流转面积的66%左右；从流转用途来看，55%用于种植经济作物，43%左右用于种植粮食作物。

同时，由于近年来劳动力减少、用工费用增加、农产品销售价格不稳定等原因，出现了“地租侵蚀利润”等现象，影响了经营者的投入积极性，土地流转发展趋于放缓。

二是实行农业生产托管。近年来，我市抢抓政策机遇，连续5年承担省级农业生产托管服务试点项目，积极探索农业生产托管服务模式，试点范围从万荣一个县扩大至全市13个县（市、区），完成托管面积（按托管系数计算）110.165万亩，取得了粮食增产、农民增收、农业增效的明显效果。2019年，我市财政资金400万元用于产粮大县闻喜县开展试点。实践表明，开展农业生产托管服务，可以促进小农户和现代农业的有机衔接，发展壮大村集体经济，实现农民增收、农业增效，推动农业绿色可持续发展。如万荣县通过托管麦田化学除草、病虫害统防统治环节，亩均减少农药用量20%—30%，提升了生态效益、经济效益和社会效益。

通过精心组织、精准施策，经过5年的积累，有效探索了一套发展农业生产托管的“运城模式”。一是“五个统一”的全程托管，即服务组织统一采购种子、化肥、农药，统一组织耕种，统一进行病虫害防治，统一组织收获运输，统一进行秸秆还田，实现了“你的地我来种，管理归我，粮食归你”的无忧托管效果。二是“按需点菜”的半托管，即根据农户的生产需要，提前签订服务协议，服务组织按时为农户提供多个自选环节托管服务或关键环节综合托管的定制化服务。这种模式主要解决了小农户“做不了、做不好、不愿做”、市场机制又难以发挥作用的难题，促进了农业提质增效和转型升级。三是“个性化”的单环节托管。即农户将农业生产过程中的某个单一环节委托给服务组织的模式。这种模式主要适用于家庭经营能力较强、劳动力相对充足的农户，也是农业生产托管产生之初应用最广泛的托管模式，帮助农户解决个性化的生产难题。

土地适度规模经营中显现的问题

调研发现，在土地流转中，影响适度规模经营的问题主要有：一是一些农户对土地经营权流转还不了解，认可度不高，经营权流转主要依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系达成；二是流转程序不规范，相当一部分的流转只进行口头约定甚至无约定，没有签订正式合同，一旦发生征地等事件，容易产生纠纷矛盾；三是土地基础设施薄弱，受道路、水利条件等限制，一些经营者不愿扩大规模和签订长期合作协议，导致土地流转不易集中连片，适度规模经营困难。

农业生产托管作为新兴的农业经营方式，其发展需要一批专业化市场化的服务组织作为支撑。目前来看，问题主要有：一是组织化程度低、连片规模小；二是服务主体能力不强，服务领域不宽；三是农村集体经济组织参与程度低，作用尚未充分发挥；四是政策支持力度不够，扶持资金少等。

土地适度规模经营的建议

政策引领，强化宣传。推进土地适度规模经营，对于农业增效、农民增收，发展农村集体经济，促进农村土地集约化、规模化利用有着重要的作用。政府部门要从政策引导、资金扶持、服务主体培育等方面发力，发挥政策导向性作用。在市、县、乡、村各级干部中加强相关政策培训，让他们在思想上充分理解，在行动上积极探索，为发展土地适度规模经营打开良好局面。对带动能力强、服务水平高、组织管理规范的主体树立典型，做好宣传，形成可复制可推广的经验，提升土地适度规模经营质量。

完善机制，创新服务。积极培育和完善土地流转市场，充分发挥县、乡、村三级农村土地流转服务体系和土地流转服务平台的作用，规范土地流转合同及程序，有效防范和化解土地纠纷问题。农业生产托管要提高社会化服务水平和覆盖面，循序渐进拓展服务领域。以农民需求为导向，因地制宜引导发展多种托管模式，积极探索创新财政、金融、保险等方面的支持方式，特别是探索政府部门与银行、保险等机构共同推进托管服务的有效方法。加快建设农业信贷担保服务体系，优先支持新型经营主体发展适度规模经营。

多方取经，积极探索。实行农村土地改革，推进土地适度规模经营，全国范围内的试点地区积累了许多经验，对于我们做好政策宣传、市场培育、激发主体活力等方面具有很强的指导意义。我们要积极对接先进，多方取经，有序推进我市农业适度规模经营发展，丰富农业大市的内涵，为现代农业强市建设打好基础。鼓励有条件的地方推行委托代理制、土地股份合作制等适度规模经营模式，探索开展多层次、多类型的专业化服务，充分发挥农村集体经济组织在适度规模经营中的作用。大力推广“村集体+农户”“村集体+服务组织+农户”“服务组织+村集体+农户”“村集体+服务组织+金融+保险+农户”等形式，推动各类主体形成利益共享、风险共担的利益共同体。

在农村土地集体所有、家庭承包经营稳定的基本盘下，政府要守好“三条红线”，积极发挥引导作用，推动农业适度规模经营。随着乡村振兴战略和城乡融合发展的推进，“农业强、农村美、农民富”的美好图景一定会早日实现。