历史上的“以工代赈”

□孙鋆

以工代赈，古已有之，我们常常在各种历史剧中听听，却又说不出个所以然。今天，笔者说一说历史上的“以工代赈”和以工代赈政策持续至今的原因。

“以工代赈”的起源阶段

以工代赈，即“以务工代替赈济”，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。

聊到以工代赈的历史，就要先讲下古代中国农业。

中国古代政府的主要财政来源来自田赋，支撑古代中国经济命脉的就是以男耕女织为单位的自然经济，这种小农经济抗打击能力差，一旦碰上自然灾害，就需要政府救济。著名学者邓拓在《中国救荒史》一书中谈到，在中国历史中“此三千数百余年间，几于无年无灾，从亦无年不荒年。”

频繁的自然灾害使得中国古代政府的重要功能，便是应对灾年。屯粮赈灾是救灾最基本的手段，但是单纯地向灾民施粥放粮是不行的。

在《管子·乘马数》一书中，就有管仲对于国家遇有大旱大涝之灾的言论：“若岁凶旱水泆，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国策也。”

这段话的意思是，如果遇上大旱大涝的灾年，百姓流离失所无法务农，生计没有着落，则可以大兴土木修建宫室楼台，雇佣那些家境贫寒、穷困潦倒，连猪狗都养不起的穷人以做工为生。所以，修建宫室台榭，不是为了君王观赏享乐，而是实行国家投入建设以恢复民生的经济政策。

这就是后来所谓工赈的办法。由于其具有“一石三鸟”之效，在灾荒赈济或公共事务中具有节省政府财政支出，防止凶年流民、盗贼产生等好处，为统治者所青睐。

我们可以看到，在“以工代赈”政策萌芽时期，财富集中在王公贵族手中。在统治者不愿意开仓救灾的前提下，国相只得实施以工代赈，且政策修建的工程也是供统治者享受的宫殿而不是公共工程。尽管早期的工赈政策有着些许不足，却也是一个良好的开端。

“以工代赈”的高峰时刻

翻看史书，尽管以工代赈的实践始于春秋时期，但在北宋之前的记录却很少。

到了北宋时期，以工代赈频频出现在历史记录当中，这与此时中国社会发生的激烈变化密切相关。

在古代农业社会，水利工程耗资巨大，其经费一般由中央政府与地方政府直接支出或调拨，劳动力主要依靠强制徭役解决。

自安史之乱后，中国经济重心开始南移，黄河流域饱受军阀混战、少数民族入侵，再加上政局动荡，人口南迁，其水利工程也随之衰败。而在南方地区，新田开垦的需要与更易遭受水患威胁的现实使得水利工程需求与日俱增。

重文轻武的社会风气、庞大臃肿的官僚体系与战力孱弱的国家军队使得北宋政权在与少数民族政权的战争中往往趋于劣势，这在很大程度上影响了国家的水利工程兴建。宋朝政府财政，长期为“三冗”问题所困扰。所谓“三冗”，即“冗兵、冗员、冗费”，这些问题导致宋朝财政收入入不敷出，国家积贫积弱。政府在财政方面的拮据，迫使其在面临灾荒赈济或水利疏浚时，必须尽可能地节省开支，而“以工代赈”的最大优势，恰恰在于其可以迎合不论是中央抑或地方政府的这种既能节省财政开支、又能达到赈济灾荒、救济灾民的意图。

因此，由多位主政地方名臣发起，如范仲淹、欧阳修和沈括等人开始较多地采取“以工代赈”这种根据当地灾情实施土木建设，雇佣灾民进行劳动的方式。这种方式在王安石变法时期正式制定条例成为国家政策。同时，也出现了政府组织民间大户出钱、贫户出力的工赈方式，尤其对于北宋这个财政相对窘困的王朝来说，更是积极提倡施行的。

封建社会晚期的“以工代赈”

北宋之后，偏安一隅的南宋朝廷与随后的元朝，以工代赈的活动逐渐式微。明代中期之后又开始兴起，并出现了诸多变化。工程对象不单单限于水利工程，扩展到整修学校、城市防御与寺庙；资金来源除了政府拨款与富户捐助以外，还有国家摊派。然而终明一朝，尽管朝廷对工赈重视程度逐渐提高，但始终没有明确相对应的工赈制度，工赈制度的临时性尤为明显。

清王朝是古代以工代赈的最后辉煌，其实施过程大致经历了三个阶段：康熙雍正年间的有限实施；乾隆年间的大力推广，嘉庆道光后的收缩，其实施的频率规模都与当时政府的财政状况密切相关。

康乾盛世之时，国力鼎盛，国家积极承担主导以工代赈的政策，甚至参与了许多按例民修的水利工程。此时，国家经济增长强劲、社会财富趋于雄厚，形成了以政府为组织中心的救灾救济制度。以工代赈作为古代荒政理论、制度和实践的组成部分走向成熟，标志了中国古代工赈制度也走向了制度化和标准化。

满清政府在全国范围内建立信息收集和查勘规划制度。一旦有地区遭灾，便根据其规划和预案实施以工代赈。其次，政府确立资金预算及筹集发放原则。以工代赈经费从朝廷正项钱粮中开支，同时分类设定工程造价、用材规格、施工质量和工钱支付标准，并允许各地官府因地制宜加以调整。

成熟的制度构建，却无法抵消王朝国力的江河日下。嘉庆道光之后，随着国家财力的萎缩，政府以工代赈的数量与规模，对灾后地方农田水利工程重建工作的直接干预程度也大大降低。

中国古代的“以工代赈”政策，经历了兴起，高潮与衰微，也是中国古代社会变化的缩影。无论这一政策在具体落实方面是否打了折扣，但从制度立意上，却也称得上是良法美政。站在历史的肩膀上，以史为鉴，开创未来，埋头苦干，勇毅前行。

（《现代金报》）