关于《运城市城市建筑垃圾管理条例（草案）》起草和修改情况的说明

为了加强城市建筑垃圾管理，维护城市市容和环境卫生，保护和改善生态环境，促进经济社会可持续发展，我市亟需制定关于建筑垃圾管理的地方性法规。现将《运城市城市建筑垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

一是保护和改善生态环境的必要手段。随着我市城市规模的不断扩大、城市建设的快速推进和旧城区改造的持续进行，建筑垃圾大量产生，由此造成的环境污染、垃圾围城和占用耕地等问题日益突出。为防止建筑垃圾污染，保护和改善生态环境，有必要将建筑垃圾管理及资源化利用融入法治运城建设，以法治思维和法治方式保护城市人居环境，推动生态文明建设。

二是加强城市建筑垃圾管理的现实需要。新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对建筑垃圾污染环境防治作出了原则性规定，有必要结合我市实际，细化上位法规定，对城市建筑垃圾的产生、收集、贮存、运输、利用、处置等活动作出更加具体的规定，以解决管理工作中存在的突出问题，有效遏制建筑垃圾无序收运、偷倒乱堆等现象。

三是促进经济社会可持续发展的重要举措。资源化利用是处理建筑垃圾的有效手段和终极目标，而我市建筑垃圾的资源化利用还处于起步阶段。国家、省对于推进建筑垃圾资源化利用也有明确要求。从地方立法的高度和力度推动建筑垃圾的资源化利用，推广使用建筑垃圾再生产品，是促进我市经济社会绿色、可持续发展的重要举措。

二、《条例（草案）》的起草过程

2020年9月，市人大常委会将建筑垃圾管理立法列入2021年立法工作计划后，按照工作安排和职责分工，市城市管理局着手起草《条例（草案）》，开展了大量基础性工作。10月下旬，市城市管理局对南通、许昌、西安等市的建筑垃圾管理立法、法规施行及建筑垃圾管理情况进行了立法考察。11月中旬，实地调查了中心城区和部分县（市、区）的建筑垃圾管理现状，召开立法调研座谈会，听取了各有关方面的意见和建议。在以上工作的基础上，市城市管理局起草完成了《条例（草案）》初稿。后经市司法局审核、再次征求意见和反复修改，于2021年1月6日报请市政府第90次常务会议原则通过。2021年3月1日，市政府向市人大常委会提出了关于提请审议《运城市建筑垃圾管理条例（草案）》的法规案。

三、《条例（草案）》的修改情况

2021年3月26日，市四届人大常委会第四十九次会议对市政府提请审议的《运城市建筑垃圾管理条例（草案）》进行了初次审议。会后，我们即着手开展法规草案二审准备工作。4月初，组织召开二审工作对接协调会，邀请市人大社会委、市城市管理局和市司法局参加，反馈了常委会组成人员的审议意见，交流了对《条例（草案）》的修改意见，通报了二审前各项准备工作安排，明确了工作目标。之后，我们收集整理了环境保护法、固体废物污染环境防治法、山西省固体废物污染环境防治条例、城市建筑垃圾管理规定等相关法律、法规、规章和其他规范性文件，汇编成册，供修改参考。从4月中旬开始，我们集中时间，对《条例（草案）》进行了多次讨论修改。5月中旬，赴有关先进市学习考察城市建筑垃圾管理的经验。6月上旬，市人大常委会组成立法调研组赴河津市和盐湖区就《条例（草案）》进行调研，并召开征求意见座谈会，听取了部分市人大代表、市（区）政府及相关职能部门、部分乡（镇）和街道办事处、物业公司、（村）居民委员会的意见和建议。6月下旬，我们召开市直有关部门座谈会，征求了对《条例（草案）》的具体意见和建议。我们还多次与市城市管理局讨论研究、交换意见。在以上工作的基础上，经过反复修改，形成了草案修改稿。

（一）总体修改情况

原《条例（草案）》一审稿共九章五十条。我们紧密结合我市城市建筑垃圾管理实际，明确适用范围、部门职责、工作要求和法律责任，严格按照立法技术规范，对《条例（草案）》进行了深度修改。修改后的《条例（草案）》删除二十四条，增加五条，分列一条为两条，合并四条为两条，共三十条。修改后的法规草案体例结构更加合理，内容更加明确具体，可操作性更强，立法技术更加规范，具备了广泛征求各方意见以作进一步修改完善的条件。

（二）主要修改内容

1、法规名称方面

原《条例（草案）》名称为《运城市建筑垃圾管理条例（草案）》。因建筑垃圾主要集中在城市管理区域内，为进一步明确立法目的，聚焦立法事项，将《条例（草案）》名称修改为“《运城市城市建筑垃圾管理条例（草案）》”。

2、章节设置方面

修改后的《条例（草案）》共三十条，条款较为简洁，故改为简单结构，删去章节设置。

3、与部门规章的衔接方面

《城市建筑垃圾管理规定》（住建部139号令）是国家现行有效的关于城市建筑垃圾管理的法律规范，原《条例（草案）》中较多引用了这部部门规章的有关规定。但部门规章不是地方性法规的上位法，两者有着不同的效力和适用范围。地方性法规不宜对部门规章所设定的行政处罚进行细化，也不宜就同一管理事项另行设定行政许可或者对实施部门规章设定的行政许可作出具体规定。同时，要妥善处理好地方性法规与部门规章的衔接问题。在修改过程中，我们按照《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等有关法律法规规定，对原《条例（草案）》中与部门规章相关的内容作了必要的修改、删减等技术化处理，以维护法制统一，同时，也使法规能够更好地与部门规章衔接，避免在执行过程中产生矛盾。

（1）“处置”概念

原《条例（草案）》引用了部门规章关于建筑垃圾“处置”的概念，包括倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等活动，属于广义上的“处置”。而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》将“处置”与“产生、收集、贮存、运输、利用”等活动并列，属于狭义上的“处置”。为与上位法保持一致，我们按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定，将原《条例（草案）》第二条“本条例适用于本市城市化管理区域内的建筑垃圾的减排、排放、运输、消纳、综合利用等处置活动及监督管理”修改为“本条例适用于本市城市化管理区域内的建筑垃圾的产生、收集、贮存、运输、利用、处置等活动及其监督管理”。

（2）行政许可

原《条例（草案）》在第十二条、第十三条规定了“建筑垃圾处置（排放）许可”，在第十八条规定了“建筑垃圾运输企业核准登记”，在第十九条规定了“建筑垃圾运输车辆准运证”，在第二十一条规定了“建筑垃圾消纳申请”等行政许可。这些许可在部门规章中已有规定，地方性法规不宜再重复、另行设定，故作删除处理。

（3）城市建筑垃圾处理（处置）核准

城市建筑垃圾处理（处置）核准是加强建筑垃圾管理的必要手段和措施。部门规章规定了城市建筑垃圾实行处置核准，且《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》明确了核准的具体条件。为明示这一必要管理措施，且与《条例（草案）》其他条款有效衔接，《条例（草案）》增加一条，引用了部门规章这一规定。

4、新增条款方面

根据法律法规和政策规定，结合我市城市建筑垃圾管理需要，我们新增了部分条款。

（1）减量化规定

根据住建部《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》和省政府《关于进一步加强建筑垃圾管理加快推进资源化利用的通知》的要求，增加两条，明确了建筑垃圾减量化指导思想和工作要求。

（2）特许经营

规定了建筑垃圾运输和资源化利用应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者，同时规定申请特许经营的准入条件由市、县（市、区）人民政府规定并向社会公布。

（3）建筑垃圾的收集和贮存

增加了关于建筑垃圾收集和贮存的规定，明确了物业管理区域和非物业管理区域内建筑垃圾分类收集和临时贮存的地点。

5、代履行方面

按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对原《条例（草案）》关于建筑垃圾运输过程中泄露、遗撒造成道路污染如何代为履行的条款进行了改写，使其与上位法保持一致。

四、《条例（草案）》的主要内容

修改后的《条例（草案）》共三十条：第一条至第七条是关于立法目的、适用范围、政府职责、基本原则和核准制度等，第八条至第十一条是关于信息平台、分类处理和举报机制等，第十二条至第十五条是关于减量化，第十六条是关于收集和贮存，第十七条是关于施工现场管理，第十八条、第十九条是关于建筑垃圾运输，第二十条是关于消纳场管理，第二十一条至第二十四条是关于资源化利用，第二十五条至第二十八条是关于法律责任，第二十九条是关于非城市化管理区域建筑垃圾管理，第三十条是关于条例施行时间。

（一）关于工作职责

《条例（草案）》第五条明确了市人民政府城市管理主管部门和县（市、区）人民政府环境卫生主管部门是建筑垃圾管理工作的主管部门，并在第二款规定，市、县（市、区）人民政府发展和改革、财政、住房和城乡建设、行政审批服务管理、公安机关交通管理、交通运输、规划和自然资源等部门在各自的职责范围内，做好建筑垃圾管理工作。同时，在第四条第二款规定，乡（镇）人民政府、街道办事处在县（市、区）人民政府环境卫生主管部门的指导下，做好本行政区域内建筑垃圾的日常管理工作。

（二）关于建筑垃圾的收集和贮存

《条例（草案）》第十六条明确了建筑垃圾收集和贮存的具体规定：采用湿法作业或者其他措施，分类收集建筑垃圾，防止污染环境；建筑垃圾应当及时清运。不能及时清运的，可以临时贮存，并采取苫盖、喷淋除尘等措施，防止污染环境；在物业管理区域内，装饰装修房屋产生的建筑垃圾分类收集和临时贮存在物业服务企业指定的地点；在非物业管理区域内，装饰装修房屋产生的建筑垃圾分类收集和临时贮存在街道办事处或者乡（镇）人民政府指定的地点。

（三）关于施工现场管理

《条例（草案）》第十七条对产生建筑垃圾的施工现场如何减少建筑垃圾的产生作出了具体规定：配备专门管理人员；设置符合相关技术规范的围蔽设施；硬化出入口道路，配备车辆清洗设施或者采取保洁措施，确保车辆干净出场；施工期间采取措施避免扬尘，拆除工程作业采取喷淋除尘措施并设置立体式遮挡尘土防护设施；及时清运建筑垃圾并在工程项目竣工时，将剩余建筑垃圾清运干净等。

（四）关于建筑垃圾运输

《条例（草案）》第十八条对建筑垃圾如何运输作出了具体规定：不得超出核准范围承运建筑垃圾；按照规定的时间和路线行驶；运输至获得城市建筑垃圾处理相关核准的消纳场或者资源化利用场；采用节能环保的新能源或者清洁燃料汽车运输；保持车辆整洁，采取密闭措施运输，不得沿途泄漏、抛洒；运输车辆统一外观标识，安装并规范使用行驶记录仪、卫星定位系统等电子装置等。同时，在第十九条规定，建筑垃圾运输过程中泄露、遗撒造成道路污染的，运输单位应当立即组织清除；不能立即清除的，市人民政府城市管理主管部门或者县（市、区）人民政府环境卫生主管部门可以依法决定代为清除，费用由运输单位承担；当事人不在场的，应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

（五）关于建筑垃圾消纳

《条例（草案）》第二十条对建筑垃圾消纳场的运行作出了具体规定：建筑垃圾消纳场不得消纳超出核准范围的建筑垃圾；不得擅自关闭；不得拒绝受纳建筑垃圾；不得受纳工业垃圾、生活垃圾和危险废物；配备摊铺、碾压、照明、排水、消防等设施；分区作业，采取围挡、覆盖、喷淋、硬化出入口道路、清洗设备等降尘措施；对受纳建筑垃圾的种类、数量和运输单位等数据进行记录，并上传至全市建筑垃圾管理综合信息平台等。

（六）关于建筑垃圾资源化利用

《条例（草案）》第二十三条规定，政府投资的建设工程项目，在规划设计、招标采购、建设施工中应当优先采用符合技术指标、设计和使用要求的建筑垃圾再生产品；鼓励其他项目采用符合标准的建筑垃圾再生产品。同时，在第二十四条对建筑垃圾资源化利用企业的运行作出了具体规定：建筑垃圾资源化利用企业不得接收未依法取得城市建筑垃圾处理相关核准的建筑垃圾运输企业运送的建筑垃圾；专区存放并采取必要措施，防止污染环境；不得将接收的建筑垃圾直接转让或者随意倾倒；采用封闭式车间进行生产；控制生产过程中产生的废气、废水、粉尘、噪音污染，达到环境保护要求；对受纳建筑垃圾的种类、数量和运输单位等数据进行记录，并上传至全市建筑垃圾管理综合信息平台等。

（七）关于法律责任

《条例（草案）》第二十七条对未按照规定的时间和路线行驶，将建筑垃圾运输至未获得城市建筑垃圾处理相关核准的消纳场、资源化利用场，未采取密闭运输措施运输建筑垃圾和未安装并规范使用行驶记录仪、卫星定位系统等电子装置的行为相应设置了必要的行政处罚措施。

（八）关于法规实施时间

根据立法工作进度，将法规实施时间暂定为2022年1月1日。

         运城市人大法制委

       运城市人大常委会法工委

          2021年7月16日