关于《运城市养犬管理规定（草案）》的起草和修改情况的说明

为了加强养犬管理，规范养犬行为，保障公民人身安全和健康，维护市容环境卫生和社会公共秩序，亟需制定关于养犬管理的地方性法规。现将《运城市养犬管理规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定《规定（草案）》的必要性

近年来，随着养犬群体的不断扩大和犬只数量的不断增加，因不规范、不文明养犬行为引发的各种社会问题日益突出，主要体现为：一是犬只伤人事件频发，严重危害社会公共安全和公民人身安全；二是犬吠扰民、犬只在公共场所随地便溺等，严重影响人民生活环境和市容环境卫生；三是流浪犬数量增多，增加了不安全隐患和城乡管理的难度。尤其是现行管理体制下，存在着养犬行为缺乏明确具体的法律规范、政府职能部门的管理职责不够明确、执法依据缺乏等主要问题。因此，制定一部这方面的地方性法规，依法规范养犬行为，明确政府部门的法定职责，建立健全养犬管理制度体系，对于保障公民人身安全和健康，维护市容环境卫生和社会公共秩序，推动文明城市创建，意义重大，十分必要。

二、《规定（草案）》的起草过程

根据安排，市公安局具体负责法规草案的起草工作。市政府副市长、市公安局局长郭尚礼高度重视，安排部署，组织专门力量，开展立法调研、论证和征求意见等工作。市人大常委会监察和司法工作委员会提前介入，对法规的起草工作进行调研并提出了指导性意见。市公安局借鉴珠海、西安等地先进经验，结合我市实际，起草了《规定（草案）》送审稿，经市政府法制机构审核把关，形成了《规定（草案）》初稿。2019年3月27日，市人大常委会主任安雅文带领市人大常委会监察和司法工作委员会、部分市人大常委会委员和人大代表开展立法调研，深入盐湖区民生花庭、御沁园等社区，发放调查问卷，召开座谈会，听取了社区居民、物业服务企业和业主委员会代表，盐湖区人大常委会，盐湖区政府及区直有关部门的意见。2019年4月10日，市人大常委会副主任王吉敏主持召开《规定（草案）》专题讨论会，提出了具体修改意见。市公安局对《规定（草案）》进行了修改完善。2019年4月16日，市政府第53次常务会议原则通过了《规定（草案）》。2019年4月18日，市人大常委会主任会议听取了市公安局关于《规定（草案）》起草情况的汇报，并提出了修改意见。市政府对《规定（草案）》进行再次修改完善后，向市人大常委会提出了关于提请审议《运城市养犬管理规定（草案）》的议案。

三、《规定（草案）》的修改情况

2019年4月24日，市四届人大常委会第二十九次会议对市政府提请审议的《运城市养犬管理规定（草案）》进行了初次审议，听取了市政府副市长、市公安局局长郭尚礼所作的关于草案的起草说明和市人大常委会监察和司法工作委员会主任杜卫国所作的关于草案研究意见的报告。会后，市人大法制委、常委会法工委根据常委会组成人员的审议意见、市人大常委会监察和司法工作委员会提出的研究意见的报告和市政府法制机构的修改建议，对《规定（草案）》进行了第一次集中修改。6月6日，市人大法制委、常委会法工委主持召开立法座谈会，组织公安、司法、农业农村（畜牧兽医）、城市管理、市场监管、卫生健康、发展和改革、财政等部门的负责人逐条逐款对草案进行了讨论研究，对《规定（草案）》涉及的各部门职责和法律责任等方面进行了重点论证。会后，根据各部门提出的意见，市人大法制委、常委会法工委对《规定（草案）》进行了第二次修改。6月21日，市人大常委会副主任杜自立带领市人大法制委、常委会法工委和市公安局的负责人赴闻喜县和夏县对《规定（草案）》开展立法调研，召开征求意见座谈会，听取部分市人大代表和相关职能部门、居（村）民委员会、业主委员会和物业服务机构负责人的意见和建议。之后，会同市公安局对《规定（草案）》进行了第三次修改。6月下旬，在征求了市人大法制委立法专家顾问和市编编制部门的意见和建议的基础上，结合其他方面的意见和建议，参考借鉴杭州、苏州等地先进经验，市人大法制委、常委会法工委对《规定（草案）》进行了第四次修改，形成了目前的征求意见稿。

（一）总体修改情况

《规定（草案）》一审稿共57条。市人大法制委、常委会法工委紧密结合我市实际，明确养犬行为规范，强化法律责任，明确部门职责，并按照立法技术规范，优化草案结构，规范文字表述，对一审稿进行了大幅度的修改。在法规条款较多的情况下，增设了章节，第一章是总则，第二章是犬只免疫和登记，第三章是养犬行为规范，第四章是犬只留检与领养，第五章是法律责任，第六章是附则，同时，增加4条、8款、3项，删减8条、2款、1项，合并12条为5条、2款为1款，拆分2条为4条，修改380余处，现草案征求意见稿共六章48条。

（二）主要修改内容

1.对适用范围进行了调整

《规定（草案）》一审稿规定：军用、警用以及动物园、盲人饲养的导盲犬、肢体残障人士饲养扶助犬等因特定需要饲养的犬只管理不适用本规定，同时，又对动物园等养犬单位进行了规范，前后矛盾，故将适用范围调整为“军用、警用、导盲、扶助等特种犬只，科研机构、演艺团体、动物园和治安重点保卫等单位饲养的特定用途犬只的管理，法律、法规另有规定的，从其规定。犬只养殖场的管理依照相关法律、法规的规定执行。”

2.增加了乡（镇）人民政府和街道办事处的工作职责

一般养犬区主要是乡（镇）人民政府、街道办事处的管辖区。做好养犬管理工作离不开乡（镇）人民政府、街道办事处的参与和支持。修改后的草案专门增加了乡（镇）和街道办事处的工作职责，即乡（镇）人民政府、街道办事处应当督促养犬人、养犬单位遵守养犬行为规范，配合有关部门做好辖区内的犬只管理工作。

3.完善了限制养犬区范围的确定和调整

《规定（草案）》一审稿规定市中心城区所在的盐湖区东城办事处、西城办事处、南城办事处、北城办事处、中城办事处、姚孟办事处、大渠办事处、安邑办事处所辖行政区域、运城经济技术开发区和其他县（市、区）人民政府划定的区域为限制养犬区。为更加合理地确定限制养犬区的范围，同时兼顾范围调整的灵活性，修改后的草案表述为：市中心城区和县（市、区）城市建成区为限制养犬区。具体范围由市、县（市、区）人民政府确定和调整，并向社会公布。

4.完善了携犬外出行为规范

遵循携犬外出的相关行为规范是避免犬只伤人和维护市容环境卫生的有效手段。草案对犬只牵引绳的长度、禁止犬只进入的场所和区域作了修改完善，即将犬只牵引绳的长度限值由两米缩短为一点五米；禁止犬只进入的场所和区域增加了“健身房”“大型超市、购物中心等人员密集的公共场所”“集市”等公共场所，同时增加携犬乘坐电梯、上下楼梯时应遵守的规范，即携犬“乘坐电梯应当避开高峰时间，并采取怀抱、装入犬袋犬笼等措施主动避让他人”；增加了不得乘坐除小型出租汽车以外的公共交通工具的规定：携带犬只乘坐小型出租汽车时，应征得驾驶员的同意。盲人携带导盲犬、肢体残障人士携带扶助犬的除外。

5.明确了犬只伤人后的应急处理

考虑到犬只伤人一般发生在携犬外出过程中，此时牵领犬只的人可能不是养犬人本人，修改后的草案表述为：犬只伤害他人的，携犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治、接种狂犬疫苗，先行垫付医疗和免疫接种费用，并依法承担民事责任。无法查明携犬人的，由养犬人履行该义务。

6.优化了法律责任规定

为避免与上位法已有明确规定的法律责任重复，修改后的草案增加一条：违反本规定，法律、行政法规和山西省地方性法规已有法律责任规定的，从其规定。同时，对上位法已有明确规定的条款进行了删减。比如，关于饲养犬只干扰他人正常生活和驱使动物伤害他人的法律责任在《中华人民共和国治安管理处罚法》中已有明确规定，不必再重复规定。

7.增加了“暂扣、没收”等处罚措施

对于携犬外出不遵守规定的，《规定（草案）》一审稿规定由公安机关或者城市管理部门责令改正、予以警告，拒不改正的，处200元罚款。调研中有较为集中的意见反映，小额罚款不足以对养犬人起到应有的威慑作用，因此，修改后的草案增加了暂扣或者没收犬只的规定，以更加有效地督促养犬人文明养犬、依法养犬。

四、《规定（草案）》的主要内容

（一）明确了适用范围

《规定（草案）》对适用范围进行了明确，即适用于本市行政区域内犬只的饲养、免疫、登记、留检、领养、经营以及相关管理活动。军用、警用、导盲、扶助等特种犬只，科研机构、演艺团体、动物园和治安重点保卫等单位饲养的特定用途犬只的管理，法律、法规另有规定的，从其规定。犬只养殖场的管理依照相关法律、法规的规定执行。

（二）明确了政府及职能部门的养犬管理职责

《规定（草案）》对市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门和乡（镇）人民政府、街道办的工作职责作了规定，一是明确了市、县（市、区）人民政府以及开发区管理机构应当加强对养犬管理工作的领导，建立养犬管理协调工作机制，组织、指导、监督和保障养犬管理工作，协调解决养犬管理工作中的重大问题；二是明确了市、县（市、区）人民政府公安机关是养犬管理工作的主管部门，具体负责养犬登记、犬只留检、捕捉流浪犬只、捕杀狂犬、依法查处违法养犬行为等工作；三是明确了政府其他有关部门的职责，农业农村（畜牧兽医）主管部门负责犬只狂犬病的免疫接种，依法实施动物防疫条件许可和动物诊疗许可，组织对疫犬、疑似疫犬和无主犬尸的无害化处理，监督指导养犬人对犬尸的无害化处理，预防和控制狂犬病疫情，控制和扑灭畜间狂犬疫情；配合公安机关捕杀狂犬、病犬。动物卫生监督机构负责犬只的检疫工作和犬只防疫的监督管理执法工作。城市管理部门负责查处养犬影响市容和公共场所环境卫生的行为。市场监督管理部门负责犬只经营和诊疗市场主体的登记和监督管理。卫生健康管理部门负责人用狂犬病疫苗注射、犬伤处置、狂犬病人抢救治疗、人类狂犬病疫情监测和卫生宣传教育工作。财政、发展和改革等其他部门在各自职责范围内，共同做好养犬管理工作；四是明确了乡（镇）人民政府、街道办事处应当督促养犬人、养犬单位遵守养犬行为规范，配合有关部门做好辖区内的犬只管理工作。

（三）建立养犬实行分区域管理的制度

《规定（草案）》明确了我市养犬实行分区域管理，即禁止养犬区、限制养犬区和一般养犬区。其中，机关、企事业单位的办公区以及集体宿舍区、医院的办公服务区、学校和幼儿园的教学区、学生宿舍区为禁止养犬区。市中心城区和县（市、区）城市建成区为限制养犬区。禁止养犬区和限制养犬区以外的区域为一般养犬区。

（四）建立犬只狂犬病强制免疫制度

为了有效预防狂犬病，切实保障广大人民群众的身体健康，所有饲养的犬只都必须严格按照国家规定实施狂犬病强制免疫接种，并以此作为养犬登记的前置条件。《规定（草案）》将饲养犬只实施犬只狂犬病强制免疫作为一项基本制度予以固定，在第九条至第十二条、第十四条对犬只强制免疫的内容、期限等具体操作规范要求以及先免疫后登记等，作出了明确具体规定。同时，为了防范犬只疫情风险，《规定（草案）》第二十七条对犬只的无害化处理，也作出了相应具体规定。

（五）建立养犬登记制度

《规定（草案）》明确规定我市实行养犬登记制度，未经登记，任何单位和个人不得饲养犬龄超过四个月的犬只。同时，对登记条件、变更、年检和注销等内容进行了细化。

（六）规定了犬只应当植入电子标识

电子标识采集并储存犬只有关的主要信息，可有效提高养犬管理工作的效率，减少丢失、弃养行为，解决犬只伤人产生的纠纷，因此，《规定（草案）》规定，符合养犬登记条件的，应当予以登记并对犬只植入电子标识，核发养犬登记证、犬牌。本着便民原则，同时规定，公安机关应当会同农业农村（畜牧兽医）主管部门采取措施，逐步实现犬只的狂犬病免疫接种、养犬登记和电子标识的植入在同一场所办理。

（七）建立犬只登记电子信息管理系统

《规定（草案）》规定，市人民政府公安机关应当建立犬只登记电子信息管理系统，采集并储存犬只登记的主要信息，与农业农村（畜牧兽医）主管部门、城市管理、市场监督管理等部门共享，并向社会公众提供查询服务。

（八）细化养犬行为规范，明确养犬责任

针对犬只伤人、犬吠扰民和犬粪影响市容环境卫生等公众反映比较集中的问题，《规定（草案）》明确了养犬人的文明养犬责任，对携带犬只外出、制止犬吠扰民、犬只伤人后的协助救治、超过限养数量和放弃饲养犬只的处置以及犬只尸体的处理等作出了具体规定。

（九）明确了过渡期养犬规定

《规定（草案）》施行前，在禁止养犬区内，已饲养的犬只，养犬人应当自施行之日起30日内自行处理；逾期未处理的，由公安机关没收犬只。在限制养犬区内，已饲养的超出一户一只限养数量的烈性犬、大型犬之外的其他犬只，养犬人应当自本规定施行之日起30日内向公安机关申请登记后可以继续饲养，并且不得增加饲养犬只数量；已饲养的烈性犬、大型犬，养犬人应当自本规定施行之日起60日内自行处理；逾期未处理的，由公安机关没收犬只。

（十）明确了违法养犬责任，体现宽严相济的处罚原则

对于上位法没有明确规定的违法养犬的法律责任，《规定（草案）》在设置法律责任时体现了宽严相济的原则，对违法养犬行为以“责令改正”“警告”为主，拒不改正的，才予以罚款、没收犬只处理。

运城市人大法制委

运城市人大常委会法工委

2019年7月3日