关于《运城市蒲津渡与蒲州故城遗址保护条例（草案）》审议结果的报告

运城市人大法制委员会主任委员、运城市人大常委会法工委主任 郝秀军

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2025年8月27日，市五届人大常委会第三十次会议对市人民政府提请的《运城市蒲津渡与蒲州故城遗址保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了初次审议。审议时，常委会组成人员普遍认为，蒲津渡与蒲州故城遗址（以下简称遗址）是我市宝贵的历史文化遗产，底蕴深厚、内涵丰富、地位重要、价值突出。近年来，市委、市政府和永济市更加重视遗址保护工作，大力推进古城墙、瓮城、城门等遗址保护性修缮、周边环境治理以及国家考古遗址公园挂牌等，保护工作取得了明显成效。但由于遗址保护范围较大，且无专门的法规为直接依据进行管理，保护工作还存在一些突出问题。如遗址保护范围内的土地权属复杂、用途多样；种植深根系植物、开挖鱼塘、建设房屋等生产生活活动，危及文物本体；群众保护意识薄弱，影响遗址安全的行为时有发生等，对遗址保护工作产生了较为不利的影响。因此，制定一部具有运城特色的地方性法规，针对性解决遗址保护工作中存在的问题，以法治方式助力提升遗址保护利用水平，十分必要，意义重大。这不仅是贯彻落实习近平总书记考察运城时对文物保护利用工作重要指示精神的具体举措，也将为更好地保护河东历史文化提供有力的法治保障。常委会组成人员还本着高度负责的精神，对草案提出了很好的修改意见。会后，为做好修改工作，市人大法制委、常委会法工委主要开展了以下工作：一是组织市文化和旅游局、永济市蒲津渡与蒲州故城文物保护所召开法规二审工作协调会，邀请市人大教育科学文化卫生委员会参加，对《条例（草案）》的修改工作进行安排部署。二是研究确定法规草案修改总体工作思路，明确修改方向。三是收集整理文物保护法、省文物保护条例等相关法律法规、外省市的地方性法规以及遗址保护规划，汇编成册，供修改参考。四是安排市人大常委会6个基层立法联系点全程、同步征求意见，并逐月反馈，以更好地收集民意、汇聚民智。五是书面征求市政府相关职能部门的意见，并就《条例（草案）》的重点条款与文化和旅游局、财政局进行了沟通座谈。六是赴永济开展立法调研，深入了解遗址保护工作现状，并召开征求意见座谈会，听取永济市人大常委会、政府及相关部门负责人，人大代表，乡镇、村、企业负责人等的意见建议。七是赴河南省洛阳市学习先进经验和典型做法，就经费保障、遗址公园建设、考古发掘、保护管理措施等方面问题进行有针对性的沟通交流。八是组织召开法律专家论证会，对《条例（草案）》进行了逐条论证。九是在运城日报、运城人大网和微信公众号上全文刊载了《条例（草案）》征求意见稿及起草修改情况的说明，向全社会公开征求意见30天。十是书面征求省人大常委会组成人员，市人大常委会主任会议成员，市人大各专委、常委会各工作机构和办事机构，各县（市、区）人大常委会的意见。十一是请省人大法制委、常委会法工委进行论证和把关，提出具体修改意见。先后收集200余条意见建议，我们对这些意见建议进行了认真研究和充分吸纳，对草案进行了多轮次的讨论修改，形成了草案修改稿。11月21日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行了统一审议，认为经过多次征求意见和反复修改完善，草案文本已较为成熟。现将审议结果报告如下：

一、关于草案修改的总体情况

原《条例（草案）》共5章25条。我们紧密结合遗址保护实际，坚持问题导向，明确遗址的保护对象、保护范围与建设控制地带，规范政府及有关职能部门和遗址保护管理机构的职责，完善遗址保护范围内的禁止性行为，充实遗址保护管理和合理利用措施，并按照立法技术规范，优化草案结构，厘清条款顺序，规范文字表述，对原《条例（草案）》进行了大幅度修改，合并2条为1条，分列2条为4条，删减3条，增加11条，修改200余处。现《条例（草案）》共5章34条。

二、关于草案的主要审议意见和修改建议

（一）规范遗址的定义

原《条例（草案）》规定，遗址包含蒲津渡与蒲州故城遗址博物馆及北魏、唐、明、清等朝代在永济市行政区域内的府城遗址。该表述存在两方面问题：一是与省政府公布的遗址保护规划不符，二是过于具体，但不够完整、准确。经认真研究遗址保护规划并征求主管部门和保护管理机构的意见，建议将遗址定义修改为：“位于本市永济市蒲州镇，经国务院公布为全国重点文物保护单位，以蒲津渡遗址和蒲州故城遗址为核心的文物遗存”。

（二）规范遗址保护对象的表述，进一步明确保护范围和建设控制地带

原《条例（草案）》对遗址的保护对象、保护范围和建设控制地带规定得不够准确、具体，易产生歧义。建议根据遗址保护规划，对保护对象进行规范表述，即“蒲津渡遗址、蒲州故城遗址、蒲州故城护城河遗址、黄河故道遗址及环境等组成的整体”。同时，建议对遗址保护范围和建设控制地带的四至作出明确规定。

（三）完善遗址保护管理机构的职责

原《条例（草案）》对遗址保护管理机构的职责规定不够完整。对照其实际承担和依法应当承担的职责，建议增加“建立健全保护管理的规章制度”“负责日常保护管理，进行巡查、监测、保养和维护”“配备文物安全设施设备，定期开展安全检查，及时消除安全隐患”“建立健全遗址记录档案”等规定。同时，针对遗址所处的特殊地理位置，建议增加“制定自然灾害、突发事件等遗址安全保护应急预案并组织实施”的规定。

（四）增加制止和举报规定

由于遗址保护范围大，遗址保护管理机构在日常巡查、动态管理等工作中，难以实现全时段、全覆盖监管，可能影响到遗址的安全与保护。为及时发现并处置破坏、损毁遗址及其保护设施等违法行为，建议专门增加制止和举报规定，以充分调动社会公众参与遗址保护的积极性与主动性。

（五）细化完善协同机制

原《条例（草案）》规定，运城市、永济市两级文物行政部门应当会同相关部门建立协同机制。为强化属地管理职责，提高工作效率，建议将协同机制的牵头部门修改为永济市文物行政部门。同时，建议明确农业农村、自然资源等协同机制参与部门，细化“信息共享、执法联动”等协同工作内容。

（六）细化完善遗址保护范围内的禁止性行为

原《条例（草案）》对遗址保护范围内的禁止性行为列举得不够具体，在实际管理中易出现管控盲区，难以有效防范各类可能损害遗址安全的行为。依据省文物保护条例，借鉴外地先进经验，经与主管部门和保护管理机构充分沟通，建议增加禁止“挖渠、挖砂、取砖、建坟、立碑、垦荒、放牧、打井、焚烧”、“举办焰火晚会或者燃放烟花爆竹”、“在依法划设的管制空域擅自实施无人驾驶航空器飞行活动”、“种植深根系植物”、“擅自设立高压输变电设施、通讯铁塔”等多项规定，以进一步完善遗址保护范围内的禁止性行为。

（七）增加强化遗址保护管理的有关措施

遗址保护范围内存在大量农田、鱼塘和部分宅基地，可能影响遗址安全，也不利于遗址保护工作的整体推进。为此，一方面，与主管部门和保护管理机构认真研究、充分沟通；另一方面，赴永济召开立法座谈会，听取各方面意见建议，逐步明确了解决问题的方向和思路，建议在《条例（草案）》中增加三个方面的管理措施：一是调整土地用途。永济市人民政府应当依法将遗址保护范围内的土地逐步调整为文物古迹用地。二是明确鱼塘的管理。永济市人民政府应当对遗址保护范围内的现有鱼塘进行分类处置，逐步回填。具体办法由永济市人民政府制定并公布。三是强化宅基地管理。遗址保护范围内，禁止新批村民住宅用地。同时规定，永济市人民政府应当将保护范围内原有村民逐步迁出安置，并依法给予公平、合理的补偿。

（八）增加关于建筑物、建设工程的有关规定

为进一步加强遗址保护范围内建筑物和建设控制地带内建设工程的管理，确保遗址安全，建议增加两条规定：一是对于遗址保护范围内已有的与遗址自然环境、历史风貌不相协调或者危害遗址安全的建筑物、构筑物，永济市人民政府应当逐步予以改造或者依法拆迁。对建筑物、构筑物所有人造成损失的，依法给予公平、合理的补偿。二是遗址建设控制地带内的建设工程，其形式、高度、体量、色调应当符合遗址保护规划要求，不得破坏遗址自然环境、历史风貌。

（九）充实合理利用措施

为进一步提升遗址保护利用的科学性与系统性，建议借鉴四川省三星堆遗址、山东省泰安市大汶口遗址、广东省云浮市磨刀山遗址等多地成熟经验与实践做法，增加遗址合理利用的有关规定，包括国家考古遗址公园建设、数字化保护与利用、研究阐释、教育教学和知识产权保护等5个条款，为遗址在保护前提下的合理利用提供明确制度指引。

（十）完善安全管理规定

原《条例（草案）》规定，遗址保护管理机构根据文物保护与安全需要，科学核定游客最大承载量。根据旅游法的规定，游客最大承载量的核定主体应为永济市文物行政部门。为确保条款内容与上位法规定保持一致，建议修改为“遗址保护管理机构应当公布永济市文物行政部门核定的最大承载量，制定游客流量控制方案，加强疏导和管理，确保游客和文物安全”。

（十一）删除建设工程审批程序、文物保护与修缮等重复性规定

文物保护法、省文物保护条例对建设控制地带内的建设工程审批程序以及文物保护与修缮等内容已经作出了明确具体的规定，为避免重复，建议作删除处理。

三、需要说明的问题

（一）关于“古建筑建筑遗址”的表述

《条例（草案）》第三条遗址保护对象中的“古建筑建筑遗址”一词，是具有特定含义的文物用语。“古建筑”是指具有历史、艺术、科学价值的古代人类建造物及构筑物，属于不可移动文物中的一个类别，“建筑遗址”是指地面建筑已不复存在、仅留存地下基址的遗存。

（二）关于种植深根系植物的规定

在遗址保护范围内禁止种植深根系植物，是保障地下文物安全、避免根系破坏遗址结构的常见保护措施。根据遗址保护规划中“种植林木植被应以不损害历史遗存为原则，根系需控制在地表1.5米以内”的明确要求，参照多地遗址保护地方性法规的成熟做法，在《条例（草案）》第十七条遗址保护范围内的禁止性行为中增加了“种植深根系植物”的规定。同时规定，“深根系植物名录由永济市人民政府制定并公布。因限制种植给单位或者个人合法权益造成损失的，依法给予补偿”，以提升法规的可操作性。

（三）关于法律责任的设置

对于《条例（草案）》第十七条遗址保护范围内的九类禁止性行为，除“种植深根系植物”不宜单独设置法律责任外，其余八类在《中华人民共和国文物保护法》第八十三条、第八十四条、第九十一条、第九十八条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十六条、第七十五条，《殡葬管理条例》第二十条，《山西省文物保护条例》第五十八条、第五十九条、第六十条等上位法中均已明确规定了相应的法律责任。

市人大法制委已经按照上述建议对草案作了修改。

以上报告连同草案修改稿，请一并予以审议。