关于《运城市文明行为促进条例（草案）》的起草和修改情况的说明

为了培育和践行社会主义核心价值观，促进文明行为，提高我市公民文明素质和社会文明程度，亟需制定关于文明行为促进方面的地方性法规。现将《运城市文明行为促进条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

文明是公民素质的综合体现，也是城乡治理体系和治理能力现代化的重要标志。党中央高度重视文明行为促进工作。习近平总书记强调，要把道德要求贯穿到法治建设中，运用法治手段解决道德领域突出问题。通过地方立法，促进文明行为，十分必要。

一是推进公民道德建设的必然要求。公民道德建设事关培育和践行社会主义核心价值观，事关传承中华传统美德，事关弘扬民族精神和时代精神。公民道德建设仅仅停留在道德层面是远远不够的，必须上升到法治层面。2016年底，中办、国办下发的《进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》中提出，“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”。2019年10月，中办、国办发布的《新时代公民道德建设实施纲要》中明确提出，“坚持发挥社会主义法治的促进和保障作用，以法治承载道德理念、鲜明道德导向、弘扬美德义行，把社会主义道德要求体现到立法、执法、司法、守法之中，以法治的力量引导人们向上向善，推动全民道德素质和社会文明程度达到一个新高度”。因此，以制定地方性法规的方式推进公民道德建设势在必行。

二是创建全国文明城市的迫切需要。据了解，目前我省已有太原、晋城、忻州、晋中四个市出台了文明行为促进条例。太原、晋城、忻州同我市一样，都是2018－2020年创建周期“全国文明城市提名城市”，唯有我市尚未出台相关法规。在创建全国文明城市过程中，暴露出许多短板弱项：一方面，公共场所吸烟、高空抛物、乱贴小广告、随地吐痰、随地便溺、乱扔垃圾、闯红灯、犬只扰民等现象时有发生；另一方面，公安机关及其交通管理、城市管理、卫生健康等职能部门对不文明行为的治理缺乏法律依据，这就迫切需要制定一部综合性、系统化、内容全面的文明行为促进条例，以推进文明城市创建工作。

三是营造优良营商环境的有力保障。今年年初，市委召开的经济工作会议把“五抓一优一促”作为当前和今后一个时期经济工作的主抓手，其中的“一优”就是优化营商环境。营商环境在区域竞争中的地位和作用越来越突出，而文明程度是至关重要的营商环境。因此，制定文明行为促进条例，提升城乡文明程度，对营造良好的营商环境，推动我市高质量转型发展有着非常积极的作用。

二、《条例（草案）》的起草过程

根据安排，《条例（草案）》的起草工作由市文明办具体承担。为做好法规的起草工作，市文明办专门成立了起草工作组。一方面，深入调研、座谈论证。2020年2月以来，市文明办深入社区发放调查问卷11万余份，统计分析，梳理出群众关注度较高的20项不文明行为。2月中旬，将《条例（草案）》印发市直各单位和盐湖区政府征求意见，并召开座谈会听取意见。起草工作组在吸纳各方面意见的基础上进行修改完善后，再次印发有关单位征求意见和建议。另一方面，学习借鉴先进经验做法。借鉴了天津、太原、无锡、晋中等地的经验做法，并把起草工作与文明城市创建工作紧密结合起来，体现在法规草案文本中。在《条例（草案）》的酝酿和起草过程中，市人大常委会高度重视，提前介入，主动协调，先后三次组织召开征求意见座谈会。市人大常委会主任安雅文强调指出，要深刻认识文明行为促进立法的重要性、必要性和紧迫性，深入开展立法调研，做好法规草案起草的基础性工作。安雅文主任还带领立法调研组深入盐湖区部分街道办事处、社区、学校等地实地调研，了解掌握文明行为促进工作中存在的问题。4月9日，市政府第73次常务会议原则通过《条例（草案）》。会后，市司法局对《条例（草案）》进行了审核把关。5月6日，市人大常委会第78次主任会议听取了市文明办关于《条例（草案）》起草情况的汇报，并提出了修改意见。市文明办对《条例（草案）》再次修改完善后，以市政府议案的形式提请市人大常委会审议。

三、《条例（草案）》的修改情况

2020年5月13日至14日，市四届人大常委会第四十次会议对市政府提请审议的《条例（草案）》议案进行了初次审议，听取了市政府副市长董旭光所作的关于草案的起草说明和市人大社会建设委员会副主任委员王玮所作的关于草案研究意见的报告。一审之后，市人大法制委、常委会法工委立即召开了法规二审工作协调会，邀请市人大社会建设委员会、市文明办、市司法局负责人参加，开展法规一审和二审对接工作。会上，通报了常委会组成人员的审议意见，并对二审前各项准备工作进行了具体安排。会议统一了思想，建立了协调联系机制，为二审准备工作铺平了道路。市人大法制委、常委会法工委收集整理了法规参考资料，汇编成册，并加班加点，集中讨论，反复修改，开展了对法规一审稿的第一次修改工作。期间多次与市文明办进行对接征求意见。6月11日至12日，市人大常委会副主任、市人大法制委员会主任委员杜自立带队赴盐湖区、绛县开展立法调研，并召开征求意见座谈会，听取市县两级人大代表、区（县）人民政府及相关职能部门、乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、中小学校和物业服务企业负责人的意见建议。会后，市人大法制委、常委会法工委根据收集到的意见建议对《条例（草案）》进行了第二次修改。6月17日至22日，书面征求了市文明办、教育、公安、城市管理等十个相关职能部门的意见建议。根据收到的意见建议，市人大法制委、常委会法工委对《条例（草案）》进行了第三次修改，形成了目前的征求意见稿。

（一）总体修改情况

《条例（草案）》一审稿共六章七十条。市人大法制委、常委会法工委紧密结合我市实际，以规范文明行为为核心，以宣传鼓励为主导，以考评处罚为抓手，明确社会责任和部门职责，制定保障和促进措施，强化法律责任，并按照立法技术规范，优化草案结构，规范文字表述，对一审稿进行了较大幅度的修改，修改达300余处。征求意见稿对一审稿的倡导鼓励部分进行了拆分，一部分内容和文明行为规范合并，一部分内容和促进、保障与监督部分合并，章节设置从六章减少为五章。同时，参考借鉴了先进市的成熟经验，增加了有关疫情防控等方面的规定，丰富完善了法规内容，并对部分条款进行了整合，删除了部分与本地经济社会发展不相适宜的条款。现征求意见稿共五章二十九条。

（二）主要修改内容

第一章总则部分主要是做了规范化表述方面的修改，调整了部分条款的顺序，充实了部分内容，使得总则部分更具有统领性和指导性，具体如下：

1、删去了“推动运城经济社会高质量转型发展”等带有明显行政化的词汇。

2、增加了“乡（镇）、街道办事处、村（居）民委员会”的职责。

3、将表彰奖励条款调整到总则部分。

4、将新闻媒体宣传工作调整到保障、促进与监督部分。

第二章文明行为规范部分，重点是对相关条款进行了整合归类，使得法规逻辑更为清晰。具体而言，将文明行为促进分为两大类别，第一类是倡导性质的，比如见义勇为、无偿献血等；第二类是应当遵守的行为，分为维护公共环境卫生、公共场所秩序、交通安全秩序、社区和谐、文明旅游、网络文明、医疗秩序等七个方面，将一审稿中的相关条款相应列项归入，使得条款总数减少，内容更加一目了然。同时，在列项过程中，参考了先进市的经验做法，对条款进行了修改完善。比如，总结应对新冠肺炎疫情工作经验，增加了“戴口罩”“配合相关传染病检验、隔离、治疗”和“保持合理社交距离”等内容，使文明行为规范与时俱进、更加完备。

第三章保障、促进与监督部分，不再具体列明精神文明建设指导委员会的职责，突出了考核测评。同时，将各职能部门的职责按照列项的模式，统一放在了一条里面。此外，鉴于家庭教育在未成年子女的成长过程中的重要作用，专列了一条关于“家庭职责”的条款。增加了“物业服务企业”的规定，以便更好地保障法规落实。对于一审稿原有不文明行为重点治理清单，经征求市文明办的意见，认为法规以正面宣传、引导为主，不再专门列出，故对相关条款予以删除。

第四章法律责任部分，按照立法技术规范，把一审稿的章名“实施与处罚”修改为“法律责任”。同时，由于已经写明了有上位法依据的从其规定，所以最终列明的法律责任条款中，除广场舞噪音扰民外，均属创设的行政处罚措施。这些处罚，一方面参考借鉴其他兄弟省市的做法，另一方面也征求了相关职能部门的意见建议，确定了较为合理的罚款幅度。有关广场舞噪音扰民问题，群众反映较为强烈，《条例（草案）》第二十六条第（二）项根据《山西省城乡环境综合治理条例》中“使用高音喇叭、音响器材等发出超过国家标准的噪声干扰周围居民生活的，由有关主管部门对个人处五十元以上二百元以下罚款”的规定，进行了必要的细化和补充，赋予了物业服务企业或者相关场所管理单位提醒、劝阻的权利，劝阻无效的，再由公安机关对组织者进行相应处罚。

第五章附则部分，由于法规二审时间拟定于8月份，且须经省人大常委会批准，之后还要预留三个月左右的宣传时间，因此，将法规实施的时间暂定为2021年。

四、《条例（草案）》的主要内容

（一）关于管理体制

文明行为促进工作涉及多个部门与社会各个层面。为了防止部门间推诿扯皮，各自为政，《条例（草案）》在总则第五条中规定，市、县（市、区）精神文明建设指导委员会负责统筹推进本行政区域内的文明行为促进工作。市、县（市、区）精神文明建设指导委员会办事机构具体负责本行政区域内文明行为促进工作的指导协调、督促检查和评估考核。同时，在总则第七条中对市、县（市、区）人民政府有关主管部门、乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会做好文明行为促进工作作出规定。

（二）关于文明行为规范

《条例（草案）》结合我市文明城市创建实际，立足于促进文明行为，在第二章第十条中列举了支持和鼓励的文明行为，在第十一条至第十七条中分别列举了公民在公共环境卫生、公共场所秩序、交通安全秩序、社区和谐、文明旅游、网络文明、医疗秩序等七个方面五十五项应当遵守的行为规范，引导公民积极参与社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。

（三）关于保障与促进措施

文明行为促进工作是一项长期性、常态化工作。《条例（草案）》在总则第四条中明确了构建党委统一领导、政府组织实施、部门各负其责、社会协同推进、群众共同参与的共建共治共享工作格局。在总则第六条规定了市、县（市、区）人民政府应当将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划，明确工作目标，制定政策措施，加强基础设施建设，将文明行为促进工作所需经费列入本级财政预算予以保障。在第十八条中明确了市、县（市、区）精神文明建设指导委员会办事机构应当将文明行为促进工作纳入文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园测评体系。此外，还以列项形式明确了各相关职能部门的具体职责，完善了入职培训、岗位培训要求，明确了物业服务企业、新闻媒体等方面的职责。

(四）关于法律责任

由于对部分不文明行为的惩戒在有关法律法规中已有具体规定，所以《条例（草案）》第二十五条中首先明确了法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规已有法律责任规定的，从其规定。对于相关职能部门治理部分不文明行为缺乏法律依据的，赋予其相应职权。第二十六条对上位法没有法律责任规定的部分不文明行为设定了行政处罚措施，比如，在公共场所赤膊、大声喧哗或者等候服务随意插队，且不听劝阻的，由接到报警的公安机关责令改正，拒不改正的，处以五十元以上二百元以下的罚款；再如，擅自在道路、其他公共区域设置地桩、地锁或者其他障碍物影响机动车停放和行人通行的，由公安机关交通管理或者城市管理主管部门责令改正，拒不改正的，处以二百元以上五百元以下的罚款。同时，根据教育为主、处罚为辅的原则，在第二十七条规定了自愿参加相关社会服务的，有关行政主管部门应当从轻或者减轻处罚的内容。

        运城市人大法制委

      运城市人大常委会法工委

        2020年6月30日