关于《运城市蒲津渡与蒲州故城遗址保护条例（草案）》的起草和修改情况的说明

为了加强对蒲津渡与蒲州故城遗址的保护，传承中华民族优秀历史文化遗产，我市亟须制定有关遗址保护方面的地方性法规。现将《运城市蒲津渡与蒲州故城遗址保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定法规的必要性

蒲津渡与蒲州故城遗址（以下简称遗址）是位于我市永济市的一处保存较为完好的古文化遗址，历史悠久，内涵丰富，2001年被公布为全国重点文物保护单位。长期以来，市委、市政府和永济市对遗址保护工作高度重视，认真贯彻国家文物工作方针，按照“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的工作要求，大力推进古城墙、瓮城、城门等遗址保护性修复、周边环境治理以及国家考古遗址公园挂牌等工作，保护工作取得了明显成效。但由于遗址保护范围较大，且无专门的法规为直接依据进行管理，保护工作还存在一些突出问题。比如，遗址保护范围内的土地权属复杂、用途多样；种植深根系植物、开挖鱼塘、建设房屋等生产生活活动，危及文物本体；群众保护意识薄弱，影响遗址安全的行为时有发生等，对遗址保护工作造成了较为不利的影响。因此，制定一部具有运城特色的地方性法规，针对性解决遗址保护工作中存在的问题，以法治方式助力提升遗址保护利用水平，十分必要，意义重大。这不仅是贯彻落实习近平总书记考察运城时对文物保护利用工作重要指示精神的具体举措，也将为更好地保护河东历史文化提供有力的法治保障。

二、《条例（草案）》的起草情况

根据市人大常委会2025年立法工作安排，市人民政府成立了由分管副市长担任组长的法规起草组，由市文化和旅游局、永济市人民政府具体负责《条例（草案）》的起草工作。法规起草组在查阅大量资料、组织专家研讨和学习借鉴其他市相关法规的基础上，完成了《条例（草案）》初稿的起草。为进一步提高立法质量，法规起草组又多次深入遗址及其所在地的村庄进行实地调研，召开征求意见座谈会，听取人大代表、相关职能部门、文物保护专家、法律顾问和当地群众等方面的意见建议。市人大教育科学文化卫生委员会充分发挥一审专委作用，提前介入、全过程参与并推动法规起草工作，同步征求了部分常委会组成人员、人大代表和法律专家顾问等的意见建议。法规起草组根据收集到的各方面意见建议，对《条例（草案）》进行了修改完善，经市司法局审核后，于2025年8月11日报请市人民政府第66次常务会议研究通过。8月14日，市人民政府向市人大常委会提出了关于提请审议《条例（草案）》的法规案。

三、《条例（草案）》的修改情况

8月27日，市五届人大常委会第三十次会议对市人民政府提请审议的《条例（草案）》进行了初次审议，听取了市文化和旅游局局长陈小光所作的关于《条例（草案）》的说明和市人大教育科学文化卫生委员会主任委员杨蔚乾所作的关于《条例（草案）》审议意见的报告。会后，市人大法制委、常委会法工委着手开展了《条例（草案）》的修改工作。

（一）修改过程

9月上旬，组织市文化和旅游局、永济市蒲津渡与蒲州故城文物保护所召开法规二审工作协调会，邀请市人大教育科学文化卫生委员会参加，对《条例（草案）》的修改工作进行了安排部署。之后，收集整理了文物保护法、省文物保护条例等相关法律法规、外省市的地方性法规以及遗址保护规划，以供修改时参考借鉴。同时，为更好地收集民意、汇聚民智，安排市人大常委会6个基层立法联系点全程、同步征求意见，并逐月反馈。9月中旬，根据常委会组成人员的审议意见，结合市人大教育科学文化卫生委员会的修改建议，对《条例（草案）》作了第一次修改。9月下旬，为充分了解遗址保护工作现状，深入实地调研，就《条例（草案）》的主要内容和遗址保护工作中的突出问题多次与主管部门和保护管理机构讨论研究，交换意见，并赴河南省洛阳市开展立法考察，学习先进经验和典型做法。根据调研考察情况，对《条例（草案）》作了第二次修改。10月中旬，赴永济市召开立法座谈会，听取永济市人大、政府及相关部门负责人，人大代表，乡镇、村、企业负责人等的意见建议，并书面征求了市政府相关职能部门的意见。根据征求到的意见建议，对《条例（草案）》作了第三次修改。10月下旬，为进一步提高立法质量，组织召开立法论证会，邀请来自高校、律所、法院的多名法律专家，对《条例（草案）》进行了逐条论证，同时作了第四次修改。在以上工作的基础上，形成了目前的征求意见稿。

（二）总体修改情况

原《条例（草案）》共5章25条。我们紧密结合遗址保护实际，坚持问题导向，明确遗址的保护对象、保护范围与建设控制地带，规范政府及有关职能部门和遗址保护管理机构的职责，完善遗址保护范围内的禁止性行为，充实遗址保护管理和合理利用措施，并按照立法技术规范，优化草案结构，厘清条款顺序，规范文字表述，对原《条例（草案）》进行了大幅度修改，合并2条为1条，分列2条为4条，删减3条，增加11条，修改200余处。现《条例（草案）》共5章34条。

（三）主要修改内容

1.规范了遗址的定义

原《条例（草案）》规定，遗址包含蒲津渡与蒲州故城遗址博物馆及北魏、唐、明、清等朝代在永济市行政区域内的府城遗址。该表述存在两方面问题：一是与国家文物局同意、省政府公布的遗址保护规划内容不符，二是过于具体，但不够完整、准确。在认真研究遗址保护规划并征求主管部门和保护管理机构意见的基础上，将遗址定义修改为：“位于本市永济市蒲州镇，经国务院公布为全国重点文物保护单位，以蒲津渡遗址和蒲州故城遗址为核心的文物遗存”。

2.规范并细化了关于遗址保护对象、保护范围和建设控制地带的规定

原《条例（草案）》对遗址的保护对象、保护范围和建设控制地带规定得不够准确、具体，易产生歧义。根据遗址保护规划，对保护对象进行了规范表述，即“蒲津渡遗址、蒲州故城遗址、蒲州故城护城河遗址、黄河故道遗址及其环境组成的整体”。同时，具体规定了遗址保护范围和建设控制地带的四至，将埋藏于黄河故道西岸的四组铁牛纳入建设控制地带进行保护。

3.增加了关于部队的责任规定

由于历史原因，遗址保护范围内存在大面积的部队用地，一定程度上影响到遗址的保护和管理。为妥善解决这个问题，根据文物保护法第三十二条的规定，专门增设了部队作为文物使用单位应当依法做好遗址保护工作的责任规定，为遗址保护整体工作提供明确依据。

4.完善了遗址保护管理机构的职责

原《条例（草案）》对遗址保护管理机构的职责规定得不够全面具体。为突出其保护管理职责，增加了“建立健全保护管理的规章制度”、“负责日常保护管理，进行巡查、监测、保养和维护”、“配备文物安全设施设备，定期开展安全检查，及时消除安全隐患”、“建立健全遗址记录档案”等规定。同时，针对遗址所处的特殊地理位置，增加了“制定自然灾害、突发事件等遗址安全保护应急预案并组织实施”的规定。

5.增加了制止和举报规定

由于遗址保护范围大，遗址保护管理机构在日常巡查、动态管理等工作中，难以实现全时段、全覆盖监管，可能影响到遗址的安全与保护。为及时发现并处置破坏、损毁遗址及其保护设施等违法行为，专门增加了制止和举报规定，以充分调动社会公众参与遗址保护的积极性与主动性。

6.细化完善了协同机制

原《条例（草案）》规定，运城市、永济市两级文物行政部门应当会同相关部门建立协同机制。为强化属地管理职责，提高工作效率，将协同机制的牵头部门修改为永济市文物行政部门。同时，明确了农业农村、自然资源等协同机制参与部门，细化了“信息共享、执法联动”等协同工作内容。

7.细化完善了遗址保护范围内的禁止性行为

原《条例（草案）》对遗址保护范围内的禁止性行为列举得不够具体，在实际管理中易出现管控盲区，难以有效防范各类可能损害遗址安全的行为。为进一步完善这方面的规定，依据省文物保护条例，借鉴外地先进经验，在与主管部门和保护管理机构充分沟通的基础上，对遗址保护范围内的禁止性行为进行了补充和细化，增加了禁止“挖渠、挖砂、取砖、建坟、立碑、垦荒、放牧、打井、焚烧”、“举办焰火晚会或者燃放烟花爆竹”、“在依法划设的管制空域擅自实施无人驾驶航空器飞行活动”、“种植深根系植物”、“擅自设立高压输变电设施、通讯铁塔”等多项规定。

8.增加了强化遗址保护管理的有关措施

根据调研情况，遗址保护范围内存在大量鱼塘和部分宅基地，可能影响遗址安全，也不利于遗址保护工作的推进。为此，一方面，与主管部门和保护管理机构认真研究、充分沟通；另一方面，赴永济召开立法座谈会，听取各方面意见建议，逐步明确了解决问题的方向和思路，在《条例（草案）》中增加了三个方面的管理措施：一是调整土地用途。永济市人民政府应当依法将遗址保护范围内的土地逐步调整为文物古迹用地。二是宅基地管理。遗址保护范围内，禁止新批村民住宅用地。同时规定，永济市人民政府应当将保护范围内原有村民逐步迁出安置，并依法给予公平、合理的补偿。三是鱼塘管理。永济市人民政府应当对遗址保护范围内的现有鱼塘进行分类处置，逐步回填。

9.增加了关于建筑物、建设工程的有关规定

为进一步加强遗址保护范围内建筑物和建设控制地带内建设工程的管理，确保遗址安全，增加了两条规定：一是对于遗址保护范围内已有的与遗址自然环境、历史风貌不相协调或者危害遗址安全的建筑物、构筑物，永济市人民政府应当逐步予以改造或者依法拆迁。对建筑物、构筑物所有人造成损失的，依法给予公平、合理的补偿。二是遗址建设控制地带内的建设工程，其高度、体量、外观、色调应当符合遗址保护规划要求，不得破坏遗址的自然环境、历史风貌。

10.充实了合理利用措施

为进一步提升遗址保护利用的科学性与系统性，参考四川省三星堆遗址、山东省泰安市大汶口遗址、广东省云浮市磨刀山遗址等多地成熟经验与实践做法，增加了遗址合理利用的有关规定，包括展示利用、数字化保护与利用、研究阐释、教育教学及知识产权保护等五个条款，为遗址在保护前提下的合理利用提供明确制度指引。

11.完善了安全管理规定

原《条例（草案）》规定，遗址保护管理机构根据文物保护与安全需要，科学核定游客最大承载量。根据旅游法的相关规定，游客最大承载量的核定主体应为永济市文物行政部门。为确保条款内容与上位法规定保持一致，将《条例（草案）》相关内容修改为“遗址保护管理机构应当按照永济市文物行政部门核定的最大承载量，制定游客流量控制方案，加强疏导和管理，确保游客和文物安全”。

12.删除了建设工程审批程序、文物保护与修缮等重复性规定

文物保护法、省文物保护条例对建设控制地带内的建设工程审批程序以及文物保护与修缮等内容已经作出了明确具体的规定，为避免重复，删除了有关规定。

四、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》共5章34条，其主要内容为：

（一）明确了遗址保护对象

《条例（草案）》对遗址的保护对象进行了明确，即蒲津渡遗址、蒲州故城遗址、蒲州故城护城河遗址、黄河故道遗址及其环境组成的整体。

（二）明确了遗址的保护范围和建设控制地带

《条例（草案）》规定，遗址保护区划包括保护范围和建设控制地带。同时，明确了四至范围。

（三）规定了遗址的保护原则

《条例（草案）》规定，遗址保护应当贯彻国家文物工作方针，贯彻落实保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作要求，确保遗址及其历史风貌和自然环境的真实性、完整性。

（四）明确了政府及有关职能部门和有关单位的职责

《条例（草案）》分别明确了市、永济市人民政府，蒲州镇人民政府和遗址所在地村民委员会的职责，同时规定了文物、公安、规划和自然资源等有关职能部门和黄河河务局等有关单位的职责。

（五）明确了遗址保护管理机构的职责

《条例（草案）》明确了遗址保护管理机构应当履行的“编制遗址保护规划并组织实施”、“建立健全保护管理的规章制度”、“负责日常保护管理，进行巡查、监测、保养和维护”、“配备文物安全设施设备，定期开展安全检查，及时消除安全隐患”等十一项职责。

（六）明确了经费保障和监督的规定

《条例（草案）》规定，永济市人民政府应当将遗址保护所需经费纳入本级财政预算。同时规定，用于遗址保护管理的各类资金，应当专款专用，不得截留挪用，并接受财政、审计等部门的监督。

（七）明确了文物保护宣传方面的规定

《条例（草案）》规定，广播、电视、报刊、网络等媒体应当加强遗址历史文化的宣传，普及遗址保护法律、法规和相关知识，增强社会公众的文物保护意识。

（八）明确了遗址保护规划方面的规定

《条例（草案）》规定，市、永济市人民政府应当将遗址保护工作纳入本级国民经济和社会发展、国土空间等相关规划。同时规定，省人民政府批准并公布的遗址保护规划是遗址保护、管理和利用的依据，应当严格执行，不得擅自变更；确需变更的，应当依法履行报批程序。

（九）明确了设置保护设施的规定

《条例（草案）》规定，永济市人民政府应当依法在遗址保护范围和建设控制地带设置标志、界桩等保护设施并公示。

（十）明确了建立协同机制的规定

《条例（草案）》规定，永济市文物行政部门应当会同农业农村、自然资源等相关部门建立信息共享、执法联动等协同机制，对遗址保护区划内的农业生产、房屋建设、产业发展等生产生活依法进行管理。

（十一）规定了发现文物的处置程序

《条例（草案）》规定，在建设工程、农业生产等活动中，任何单位或者个人在遗址保护区划内发现文物或者疑似文物的，应当保护现场，立即报告永济市文物行政部门；永济市文物行政部门应当在接到报告后二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。

（十二）明确了遗址保护范围内的禁止性行为

《条例（草案）》规定，在遗址保护范围内，禁止进行“挖塘、挖渠、挖砂、取土、取砖、建坟、立碑、垦荒、放牧、打井、焚烧”“在文物本体上刻划、涂污、涂画、张贴、攀爬踩踏”“举办焰火晚会或者燃放烟花爆竹”“在依法划设的管制空域擅自实施无人驾驶航空器飞行活动”“移动、破坏标志、界桩等保护设施”“种植深根系植物”等十项可能影响遗址安全及其环境的活动。

（十三）明确了调整土地用途的规定

《条例（草案）》规定，永济市人民政府应当依法将遗址保护范围内的土地逐步调整为文物古迹用地。

（十四）明确了禁止新批宅基地和迁出安置的规定

《条例（草案）》规定，遗址保护范围内，禁止新批村民住宅用地。同时规定，永济市人民政府应当将遗址保护范围内原有村民逐步迁出安置，并依法给予公平、合理的补偿。

（十五）明确了鱼塘的管理规定

《条例（草案）》规定，永济市人民政府应当对遗址保护范围内的现有鱼塘进行分类处置，逐步回填。

（十六）明确了保护范围内建筑物的管理规定

《条例（草案）》规定，对于遗址保护范围内已有的与遗址自然环境、历史风貌不相协调或者危害遗址安全的建筑物、构筑物，永济市人民政府应当逐步予以改造或者依法拆迁。对建筑物、构筑物所有人造成损失的，依法给予公平、合理的补偿。

（十七）明确了建设控制地带内建设工程的管理规定

《条例（草案）》规定，遗址建设控制地带内的建设工程，其高度、体量、外观、色调应当符合遗址保护规划要求，不得破坏遗址自然环境、历史风貌。

（十八）明确了考古活动与文物移交的规定

《条例（草案）》规定，在遗址保护区划内从事考古调查、勘探、发掘等活动，应当依法履行报批手续。同时规定，发掘出土的文物，考古发掘单位应当登记造册，妥善保管，并按照有关规定及时移交。遗址保护管理机构应当按照国家规定收藏遗址出土文物。

（十九）明确了展示利用的规定

《条例（草案）》规定，市、永济市人民政府可以依托遗址建设国家考古遗址公园、遗址博物馆等，展示考古发掘和研究成果，打造具有保护、收藏、科研、参观、教育、游憩等功能的公共文化空间。

（二十）明确了数字化保护与利用的规定

《条例（草案）》规定，鼓励运用数字扫描、人工智能、虚拟现实等现代科技手段对遗址进行数据采集、复原展示、创新利用。

（二十一）明确了研究阐释的规定

《条例（草案）》规定，鼓励和支持高等院校、科研机构和专家学者开展对遗址的科学研究和价值阐释，深入挖掘遗址的文化内涵和时代价值。

（二十二）明确了教育教学的规定

《条例（草案）》规定，鼓励和支持中小学校利用遗址开展主题教育、科学实践、研学等教育教学活动，发挥遗址的公共文化服务功能和社会教育功能。

（二十三）明确了文创产品研发的规定

《条例（草案）》规定，鼓励利用遗址及其出土文物和相关研究成果，开发特色文创产品，提供多样化多层次的文化服务，传承优秀历史文化遗产。

（二十四）明确了知识产权保护的规定

《条例（草案）》规定，遗址保护管理机构应当加强与遗址相关的名称、标识、出土文物形象等文化品牌的建设和传播，做好相关知识产权的申请、使用、授权、保护、管理等工作。

（二十五）明确了安全管理的规定

《条例（草案）》规定，遗址保护管理机构应当按照永济市文物行政部门核定的最大承载量，制定游客流量控制方案，加强疏导和管理，确保游客和文物安全。

（二十六）规定了法规的施行日期

根据立法工作进度，将法规施行日期暂定为2026年5月1日。

     运城市人大法制委

   运城市人大常委会法工委

     2025年10月30日